Можливі сценарії розвитку територіальних громад України
Володимир Воробей та Володимир Крижанівський для проекту «Громади України 2031» підготували прогнози, щодо можливих сценаріїв розвитку територіальних громад України у найближчі десять років.
СЦЕНАРІЇ РОЗВИТКУ ГРОМАД
Сценарії, від яких залежатиме траекторія розвитку новостворених або новопідтверджених (назвемо це так) громад у наступні десять років, базуються на кількох параметрах, які самі ж громади формують тут і вже, у 2021 році.
СПРИЙНЯТТЯ СУБ’ЄКТНОСТІ ГРОМАД. За оптимістичного сценарію, громади сприйматимуть на центральному рівні (чи то депутати Верховної Ради України, чи то міністри, чи то експертні середовища) як партнерів у розвитку, з думкою яких варто рахуватись, з якими треба радитись та залучати до важливих рішень на державному рівні. Громади матимуть значний вплив на національному рівні як група впливу, – їх лобіюватимуть, на них вважатимуть. За песимістичного сценарію, громади перетворяться на розпорядників коштів, на яких скидають повноваження та вказуватимуть, що та як вони мають робити. Громади сприйматимуться як комунальні підприємства, які мають забезпечувати порядок на місцях, – і не більше. Центральні органи втручатимуться в управлінські рішення громад, а прокуратура перетвориться на орган нових «смотрящих».
РЕСУРСИ ТА ПОВНОВАЖЕННЯ. За оптимістичного сценарію громади матимуть значно більший бюджет на розвиткові проекти, програми та ініціативи завдяки енергоефективності міської інфраструктури, скороченню різних закладів та підвищенню ефективності тих комунальних структур, які залишились. Делеговані повноваження громад підкріплюватимуться відповідним ресурсним забезпеченням. Окрім того, громади матимуть доступ до різного роду фондів, де на відкритих конкурсах вони зможуть залучати додаткове фінансування. За сценарію песимістичного, на громади перекладатимуть все більше повноважень (від реконструкції застарілого житлового фонду, підтримки родючості ґрунтів до модернізації освіти усіх рівнів) без відповідного підвищення фінансового забезпечення. Громади не зможуть дати лад оптимізації мережі закладів та, відповідно, будуть визнані фінансово неспроможними. Це спричинить до процесу подальшого об’єднання або приєднання громад, аж до формування великих громад на рівні колишніх районів. Рівень життя у громадах зменшиться, а процес об’єднання триватиме ще у 2031.
ФОНДИ РОЗВИТКУ. За оптимістичного сценарію, некомпетентність управління коштами регіонального розвитку приверне увагу на державному рівні і призведе до ліквідації Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР) та системи регіонального розвитку загалом в їхній існуючій формі – відбудеться повне перезавантаження людьми, концепціями та ресурсом. Буде створено окремий УФРР – Український фонд регіонального розвитку. Ми ще не отримаємо результатів у 2031 – пройдуть лише перші конкурси проектів на розвиток (на відміну проектів утриманства ДФРР) – але сам факт реформи та наявності прозорих конкурсів спричинить хвилю ентузіазму до розбудови громад та наверне новий клас фахівців до місцевого самоврядування. Громади плануватимуть і матимуть можливість реалізувати проекти тривалістю 3 і навіть 5 років. Окрім УФРР, громади та організації у громадах активно використовуватимуть можливості Українського культурного фонду, Українського освітнього фонду, Українського фонду трансформацій, Українського екологічного фонду, Українського фонду демократії та інших фондів, фінансування яких часткове надаватиме Європейський Союз (ЄС) через інструмент підтримки підготовки до вступу в ЄС. За сценарієм песимістичним, голови громад та керівництво громад загалом проводитиме половину свого часу у розмовах з депутатами та чиновниками Кабміну та міністерств, адміністрацій та інших органів, вишуковуючи та пробиваючи фінансування на кілька пріоритетних для громади проектів. У процесі, громади вдаватимуться до нечесної конкуренції з іншими громадами, будуватимуть «потьомкінські дєрєвні» для приїзду високопосадовців та активно розвиватимуть кумівство та корупцію на місцевому рівні. Відповідно, більшість коштів розподілятиметься у ручному режимі, – від проектів до окремих платіжок у Казначействі. У громадах святитимуть відремонтовані ліфти і наганятимуть шкільні таланти на свято відкриття відремонтованої автобусної зупинки, з прес-релізами в обидвох випадках.
СТАВЛЕННЯ ДО СУСПІЛЬНИХ КАПІТАЛІВ. В оптимістичному випадку, громади розумітимуть важливість фінансового, природнього, соціального, людського, інтелектуального та промислового капіталів та обережно ставитимуться до їх використання. Громади сприйматимуть бізнес як партнерів для розвитку, – де лише сильний і спроможний (отже, фінансово у доброму стані) партнер справді може допомогти. Громади ретельно рахуватимуть, чому і куди вони вкладають кошти, та навчаться визначати економічну доцільність тих чи інших проектів чи витрат загалом. Громади пильнуватимуть свої землі, ліси, воду, ґрунти та якість повітря, – стан навколишнього середовища сприйматиметься як актив, а не як ресурс до витрачання. Громадам буде важлива технологічність та інноваційність місцевих бізнесів та їхня креативність. За протилежного сценарію, громади активно та, ключове, бездумно розпродадуть свої активи, вимагатимуть втручання центральної влади для вирішення своїх екологічних проблем, активно позиціонуватимуть свої громади як місця, де є багато дешевої робочої сили та не зважатимуть на довгострокові проблеми, вирішуючи проблеми короткострокові. У громадах буде багато напруги у відносинах, а бізнес сприйматиметься як невичерпне джерело фінансових ресурсів, – із відповідною взаємністю бізнесу по відношенню до місцевої влади (уникнення податків, корупція).
ГРОМАДИ ЧЕРЕЗ 10 РОКІВ
Хоча десять років видається як великий період часу, насправді ці роки пройдуть досить швидко. Можна припустити, що через 10 років ми отримаємо разючі розриви у розвитку (розшарування розвитку громад). Будуть громади першого класу – успішні, які вже навчились збільшувати ресурс громади, будуть громади другого класу – наздоганяючі, які активно вчаться і показують позитивну динаміку розвитку, і будуть громади загального вагону – деградуючі громади, які вимагатимуть дотацій та субсидій, з яких втікатимуть мешканці та бізнес. Якщо уявити середньостатистичну українську громаду у 2031, то можна припустити, що ми зможемо говорити про наступні характеристики:
ВКЛЮЧЕНІСТЬ. Громади сформуються як інститути, як певні громадські простори, – люди познайомляться, бізнеси та громадські організації розширять діяльність на цілі громади або створять нові організації. Громади «зшиються» зв’язками у різних секторах та сферах життєдіяльності, з’являться нові стежки та дороги, з’являться нові групи у соціальних мережах, деякі села навіть переселяться до сусідніх або забудуються як передмістя. Громади почнуть формувати нові ідентичності, культурні практики та артефакти.
ПАТЕРНАЛІЗМ. Середньостатистична громада активно боротиметься з патерналізмом – вимаганням благ від громади з боку мешканців без економічного внеску в розвиток громади. Побільшає економічного мислення – громади почнуть більше рахувати кошти та ставити запитання, хто що має фінансувати. Більшість громад усвідомить, що вони мають заробляти, а заробляти вони можуть лише тоді, коли заробляють їхні мешканці, а мешканці чекають, поки їм «дадуть роботу». Громади почнуть експерименти – від неофеодалізму, де місцеві фермери авторитарно боротимуться з безробіттям, до сільських інкубаторів онлайн-підприємництва. Через скорочення штатів шкіл, садочків, лікарень, будинків культури та інших бюджетних установ вивільниться велика кількість патерналістично налаштованого населення, яка підтримуватиме популістичні гасла, які не матимуть шансів на реалізацію. Пересічна громада матиме бурхливу місцеву демократію з малоспроможними до економічного та соціального розвитку суспільними системами, – триватиме хаотичний несистемний розвиток із зневажанням (навіть затверджених) стратегій.
КОНКУРЕНЦІЯ. Громади почнуть щиру конкуренцію. Великі міста – з великими українськими та невеликими європейськими, малі міста – з сусідніми великими і т.д. Громади не лише конкуруватимуть за кошти Українського фонду регіонального розвитку (який замінить ДФРР та готуватиметься до прийому структурних фондів ЄС), але й стимулюватимуть бізнеси та інституції громадянського суспільства, навіть ОСББ, притягувати кошти в громаду, – грантові, інвестиційні, позикові. Громади почнуть переманювати персонал, – в адміністрації, в агенції розвитку, в місцеві бізнеси. Кожна громада матиме розвиткову агенцію (агенцію місцевого економічного розвитку, центр підтримки бізнесу, тощо) та кілька зародкових інституцій екосистемного типу (інкубатори малого бізнесу, центри неформальної освіти, клуби надавачів фінансування і т.д.). Ці інституції будуть слабкими, з кількома відносно невеликими проектами, але вони вже будуть у кожної середньостатистичної громади.
СПЕЦІАЛІЗАЦІЯ. Громади визначаться зі своїми вирізняльними ознаками, – чи вони туристичні, чи вони про органічне сільське господарство, чи вони про знаковий фестиваль, чи про розвинену промисловість, чи про зручну логістику чи спеціалізовану освіту. Громади почнуть спеціалізуватись і формувати цілі (переважно мікро) кластерні ініціативи (ще не кластери) на підтримку вирізняльних тем. Спеціалізація закріплюватиметься в усній історії (комунікаційних матеріалах, виступах, тиражування фраз) та візуальних практиках (ознакуванні, онлайн ресурсах).
ЦИФРОВІЗАЦІЯ. Невідворотня зміна поколінь та загальний тренд пришвидшать цифровізацію громад. Громади надаватимуть більшість (але ще не всі) адміністративних послуг онлайн, а комунальні підприємства, установи та заклади завершать перший етап оцифровування, драматично відстаючи від бізнесу та загального населення (на жаль). Брак фахівців та компетентностей стримуватиме подальшу цифровізацію. Громади навчаться купляти рішення на ринку цифрових рішень для громад, який сформується на той момент в Україні, що збільшить як прозорість, так і зручність взаємодії з владою для мешканців та бізнесу.
ВИКЛИКИ
За десять років виклики громад залишаться тими самими, що і зараз, – на жаль, ми не зможемо перейти до стадії розвитку, коли ключовим викликом буде біорозмаїття бджіл чи штучний інтелект в управлінні комунальним господарством. Відтік людей, закриття бізнесів (точніше, переїзд), відсутність інновацій, закинуті об’єкти, брак кадрів, слабка взаємодія, – все те, що ми в PPV Knowledge Networks вивели ще у 2017 р, працюючи над просвітницьким проектом ProRozvytok, залишатиметься актуальними перепонами для громад.
Водночас чотири виклики можна виділити як ключові:
1. Відтік людей, особливо з невеликих громад. Процес урбанізації не спинити, хоча навіть у 2030 будуть гарячі голови, які ностальгуватимуть за радянським інструментом заборони роботи без прописки, навіть якщо вони його не звідали на власному досвіді. Люди виїжджатимуть у міста, – спочатку у містечка, потім у міста, потім у метрополії. І, що цікаво, все більша частка переїжджатиме в країни ЄС, – у такі самі містечка, міста та метрополії. Тренд, який дещо спинила пандемія, повернеться із більшою силою через швидке відновлення економік країн ЄС. Громадам потрібно буде вчитись швидко поновлювати людський капітал фахівців, вміти позиціонувати себе та, вперше, стикатись з питаннями інтеграції емігрантів, – спочатку емігрантів з інших регіонів України, а потім емігрантів з інших країн, – питання інтеграції вперше гостро постане у 2030 році в Україні і ми будемо використовувати досвід країн ЄС, які шукають рішення для цих викликів зараз.
2. Брак кваліфікованих кадрів усіх рівнів та типів. Брак компетентностей не дозволятиме розвиватись навіть успішним громадам, бо не буде кому виконувати проекти, не вистачатиме підрядників, а бізнес не матиме управлінців. Мобільність фахівців, підвищення технологічності та прихід у робочу силу інфантильного покоління (визнаємо, що теза контроверсійна) поглибить проблему. Система профтех навчання вже не зможе допомогти з кадрами, натомість дуальна освіта ще не розвинеться до того рівня, коли вона істотно впливатиме на проблему кадрів на територіях. Брак вузькопрофільних фахівців з розвитку (від менеджерів проектів до кошторисників) гальмуватиме освоєння (у доброму розумінні цього слова) українських та європейських фондів на регіональний розвиток.
3. Слабкий розвиток інновативних галузей економіки. До 2030 року у громадах буде достатньо спроможних фермерів, дрібних виробників, низькотехнологічних виробництв, операторів туристичних бізнесів (ті самі зелені садиби чи готельні комплекси), навіть достатньо аутсорсингових ІТ компаній, дрібних креативних підприємств та центрів обслуговування клієнтів (call centers). Але у 2030 громади вперше попадуть у пастку країн середнього статку – для подальшого розвитку потрібні будуть інновації – технологічні, продуктові, процесні, на рівні бізнес-моделей. Для зростання, місцевим бізнесам треба буде конкурувати з європейськими виробниками (до 2030 європейські виробники з інтересом для себе відкриють наших 35 млн споживачів), а більшість з них будуть не готові до цього.
4. Старіння населення. Демографія дається взнаки на довгих дистанціях, і в 2030 громади відчують ефект від негативних демографічних тенденцій останніх десятиліть. Тиск на медичну систему, тиск на систему соціального захисту, вікова бідність, спричинена неспроможністю Пенсійного Фонду підтримувати базовий рівень життя, надлишок житла, енергетична бідність – все це матиме вплив на економіку та спроможність громад. Громади разюче неготові до демографічного зсуву, що насувається.
ТРЕНДИ
У 2030 громади вже вирішать проблеми з базовою соціальною інфраструктурою, – туалети на вулиці та болотисні стадіони у школах, блимаючі жарівки на стовпах та розбиті дороги стануть радше виключеннями. У 2020 є громади, яким «вдалось», – і вони хизуються відновленими садочками, стадіонами, освітленням та дорогами. До 2030 цей вирізняльний фактор втратить свою актуальність. Водночас більшість громад стануть однаково невиразними, так, як у 2010 усі громади були однаково знедоленими. Ми не помітимо підвищення рівня життя, – як завжди нам буде погано і ми будемо страждати.
Вже зараз громади починають шукати наступні точки розвитку. Вищезгаданий тренд на спеціалізацію громад розмиватиме генетичну схильність до мавпування сусідських досягнень та нездоланне прагнення повторити чужий успіх. За десять років здолати генетику неможливо, відповідно, громади знову шукатимуть «модні» проекти. Можна припустити, що впродовж наступного десятиріччя з’явиться мода на:
1. Туристично-інформаційні центри (ТІЦ), візит-центри та туристичні маршрути. Громади затягуватимуть туристів, – з найближчих обласних центрів, навіть з малих міст. Відремонтованими дорогами їздитиме все більше українців у пошуках цікавого і громадам треба буде це цікаве віднайти, запакувати або, зрештою, придумати. Історія та культура раптом стануть чинниками економічної конкурентоспроможності. Громади конкуруватимуть за фахівців, які розуміються на туристичній комунікації, вміють запускати ТІЦи, планувати експозиції, запаковувати маршрути та створювати міфи.
2. Публічні простори, простори для громад та молодіжні центри. До 2030 люди достатньо наїздяться, щоб хотіти яскраву центральну площу, на якій приємно перебувати, адекватний сучасний простір для проведення заходів на 200 людей (без вкручених в підлогу радянських скриплячих сидінь), а місцева молодь вимагатиме просторів для себе, які вони можуть «задизайнувати» власними силами, навіть якщо це вважатиметься вандалізмом чи неподобством для більшості місцевих мешканців. Простори – закриті та відкриті – для всіх і для певних середовищ – ставатимуть обов’язковими атрибутами успішних громад. «Просто» ремонт вже не задовільнятиме – вимагатимуть цікавого, що цивілізованою мовою називається урбаністикою та дизайном.
3. Локальні продукти. Місцеві фермери, кооперативи та підприємці відкриють силу та привабливість локальних продуктів. Пекарні, броварні, сироварні та інші виробники доброго «їдження» все більше брендуватимуться, наголошуючи на своїй локальності, вкоріненості та місцевому походженні. За херсонськими кавунами та мелітопольськими черешнями потягнеться «вервичка» інших регіональних означень. Продуктів ставатиме більше, вони ставатимуть багатшими за смаковим розмаїттям, технологічнішими у виробництві та креативнішими у маркетингу і, зрештою, дорожчими.
Ці тренди накладатимуться на подальшу євроінтеграцію України. У 2031 ми не будемо дивуватись групам туристів з Баден-Вюртемберґа у Кременчузі, а шведська мова перестане дивувати у Скадовську.
РЕКОМЕНДАЦІЇ
Для голови територіальної громади у 2021 році, його заступникам та небайдужим до свого майбутнього депутатам можна порекомендувати:
1. Плекайте управлінські таланти. Без людського капіталу не буде розвитку. Найкращий голова – це той, в кого начальники відділів розумніші за нього. Команда управлінців у громаді має розвивати громаду, а не розподіляти ресурси громади. Бізнесам, організаціям, установам потрібно допомагати зберігати управлінські таланти, – надаючи можливості впроваджувати цікаві проекти, розвиватись професійно, заробляючи гідну оплату. Добрі управлінці створюють робочі місця для інших, притягують можливості в громаду та формують імідж громади загалом.
2. Пильнуйте економічну стяжку громади. Якщо у громаді немає бізнесу, який притягує кошти до громади, продаючи товари або надаючи послуги за межами громади, – громада приречена на вимирання. Локальна, закрита до світу економіка, яка обслуговує сама себе, – це бідна економіка. Відповідно, треба знати бізнеси, які формують бюджет, які створюють робочі місця, швидкозростаючі та занепадаючі бізнеси. Потрбіно визначити, як підсилювати економічну стяжку громади, – підтримуючи нових підприємців, допомагаючи зростанню існуючих бізнесів, сприяючи трансформації проблемних бізнесів чи приваблюючи інвесторів з-за меж громади, – та сформувати відповідні інструменти підтримки бізнесу.
3. Визначайте свою спеціалізацію. Чим раніше громади почнуть визначатись, з чим вони хочуть асоціюватись – чистими ланами чи потужним сільським господарством, промисловими зонами чи медичними центрами, центрами компетентностей чи рейвами європейського масштабу, – тим раніше громада почне розбудовувати свої спроможності у цьому напрямку та цементувати своє місце, викарбовувати свій профіль серед майже півтори тисячі територіальних громад в Україні. Усвідомлення свого вибору – це найкращий результат процесу розробки стратегії, навіть якщо потім громада ніколи не відкриватиме розроблений документ.
Розуміння викликів, усвідомлення трендів, здатність думати десятиліттями та володіння контекстом допоможуть людям, які розвивають свої громади, схилити траєкторію розвитку місцевого самоврядування в Україні до оптимістичного сценарію розвитку.
Матеріал підготовано в рамках проекту «Громади України 2031». Експерти з різних галузей дають свої прогнози щодо можливих сценаріїв розвитку територіальних громад України у найближчі десять років. Проект започаткувала команда громадської організації «Освітньо-аналітичний центр розвитку громад» завдяки якому керівники муніципалітетів мають можливість вже зараз планувати свою діяльністю крізь призму можливих ризиків, викликів та трендів.
Автори публікації:
Володимир Воробей — директор агенції економічного розвитку PPV Knowledge Networks
Володимир Крижанівський — менеджер практики місцевого економічного розвитку PPV Knowledge Networks
